Projet de budget 2010 : Quoiqu’il nous en coutât…

Les mots cheminent au rythme de l’histoire des nations. Dans la France médiévale, la comptabilité était effectuée grâce à un astucieux procédé nommé « bougette » ou « sac du trésorier ». Ce dernier renfermait des boules blanches pour les recettes et noires pour les dépenses que le comptable « bougeait » au regard des rentrées ou sorties d’argent ; le système fonctionnait comme un boulier où boules blanches et boules noires coulissaient sur des tiges.

Après l’invasion de l’Angleterre par le duc de Normandie, Guillaume dit Le Conquérant, en 1066, ce dispositif subsista, mais s’anglicisa. La bougette se transposa en budget, le boulier mua en échiquier ; au demeurant, le ministre des Finances du Royaume-Uni porte encore à ce jour le titre de Chancelier de l’Échiquier.

Et le terme anglais retraversant le Channel s’imposa définitivement en France. Perfide Albion !

Depuis le 1er août 2001,la Loi Organique Relative aux Lois de Finances (LOLF) fixe le calendrier budgétaire de notre pays. Le projet gouvernemental ou Loi de Finances Initiale (LFI) présenté au Conseil des ministres le mercredi 30 septembre 2009 a été déposé à l’Assemblée nationale le mardi 20 octobre ; la première lecture des députés ne peut excéder le délai de quarante jours ; puis le Sénat dispose de vingt jours pour en discuter ; passé ce temps, le vote du Parlement – au pouvoir d’amendement réel, mais limité – intervient avant le 31 décembre de l’année. Au cours de l’année 2010 peuvent être adoptées une ou plusieurs lois de finances rectificatives.

Rappelons également que le budget de l’État est inséré dans ceux des Collectivités territoriales et de l’Union européenne.

Enfin la loi de règlement constatant les résultats financiers survient avant le 1er juin de l’année t+1.

A posteriori, la « vieille dame de 202 ans de la rue Cambon », la Cour des comptes, établit son rapport qui, régulièrement stigmatise les dérives les plus criantes.

Dans l’analyse macroéconomique classique, recettes et dépenses de l’État doivent être en équilibre. Dans ce cadre le budget est un instrument de la politique économique.

Cependant, à l’orée de la crise survenue en 2008, la France accusait un déficit budgétaire de 3,4% du PIB. Un déficit ne signe pas inéluctablement la mauvaise santé d’un pays pour autant qu’il contribue, à terme, à l’accroissement de l’économie réelle.

Là réside la problématique dans la mesure où les priorités affichées traduisent une volonté politique d’assumer ou non différentes missions.

En cette fin d’année 2009, alors que le Parlement examine le projet gouvernemental de finances publiques, il convient d’en analyser les deux aspects :

• Le budget comme instrument d’une politique.

• Le budget comme révélateur d’une orientation politique.

Tout comme la scie est l’outil du bûcheron, le budget de l’État est le moyen de la politique économique.

Ainsi familièrement nommé « l’État dépensier » exerce tout d’abord en débours ses missions régaliennes.

En premier lieu, il s’agit des dépenses d’investissement. Investissements civils en tant qu’agent de subventions, par transferts financiers, aux Collectivités territoriales décentralisées. La réforme de la taxe professionnelle sur les investissements productifs des entreprises, taxe qui certes pénalisait les industries territoriales, lésera les intérêts des collectivités locales. La baisse de cette taxe, estimée à 12 milliards d’euros pour cette année s’inscrit tant en moindres dépenses pour les uns qu’en moindres recettes pour les autres. La taxe sera supprimée en 2010. Investissements militaires ensuite, marqués par leur permanence qu’il s‘agisse de l’avion « Rafale », du char « Leclerc », de l’hélicoptère « Tigre », ou des sous-marins nucléaires de nouvelle génération. En longue période d’« État-providence », on observe également la montée en puissance des interventions économiques et sociales. Au cœur de la récession économique qui plombe la planète depuis 2008, l’État a consenti au système entrepreneurial des aides d’un montant estimé à 26 milliards d’euros. Dans le cadre de ce plan de relance une nouvelle étape de soutien débloquera 2 milliards d’euros en faveur des PME pour 2010.

L’endettement de l’État devrait permettre de sauver l’économie.

En second lieu, il s’agit des dépenses de fonctionnement, c’est-à-dire des moyens alloués aux grands services de l’État dans les trois fonctions publiques : d’État, des Collectivités territoriales, de l’Administration Hospitalière. Dans l’actuel projet, l’État concourt pour 80,8 milliards d’euros au fonctionnement : de l’Enseignement scolaire (24,8 milliards), de la Recherche et l’Enseignement supérieur (37,1 milliards), de la Sécurité publique (16,4 milliards), de la Défense.

La République se veut ainsi toujours fidèle au modèle de service public.

À ces deux lignes d’investissement et de fonctionnement s’ajoutent les charges de la dette publique qui comprennent le remboursement du capital de la dette et le coût des intérêts afférents. Pour 2010, les engagements financiers sur ces deux chapitres sont évalués à 44,2 milliards d’euros.

N’oublions pas la contribution française à due proportion au budget de l’Union européenne. Avec un taux de 20 %, la France est le second contributeur, derrière l’Allemagne (23 %) et devant le Royaume-Uni (14 %). La contrepartie s’exprime en aides de l’Union, notamment à l’agriculture, par le Fond européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA). Relations complexes, voire ambivalentes. L’agriculture française manifeste fréquemment sa grogne ; mais par ailleurs, la France devra rembourser 48,1 milliards d’euros pour 2007 et 22,9 milliards d’euros pour 2006 à l’Union pour dépenses irrégulières effectuées dans le cadre de la Politique Agricole Commune (PAC).

In fine, si le gouvernement condamne la rigueur budgétaire, il revendique la maîtrise des dépenses publiques. Ce qui en soi procède d’une bonne administration. Cependant ces dépenses sont aussi une garantie de la cohésion nationale. Or la crise génère de moindres recettes publiques.

D’une façon générale, les ressources budgétaires ressortissent des prélèvements sur les richesses créées. En raison d’un système de recouvrement complexe et de transferts financiers entre État, Sécurité sociale, Collectivités locales et Union européenne, ces prélèvements sont l’objet permanent de mécontentement des contribuables.

Les recettes fiscales constituent les impôts directs. Sans prétendre à l’exhaustivité ; nous en citerons quelques exemples.

L’Impôt sur le Revenu des Personnes Physiques (IRPP) représente 17 % des ressources brutes du budget général. Son rendement demeure flexible ; il est sensible aux augmentations ou aux diminutions de revenus (traitement, salaires, pensions), aux exonérations pour les ménages à bas revenus, aux abattements divers (pour travaux d’économie d’énergie par exemple), au quotient familial, et à la progressivité de son taux. Un foyer fiscal sur deux est imposable et le pourcentage tend à la baisse.

L’Impôt de Solidarité sur la Fortune (ISF) qui a connu une tendance haussière les premières années marque, à ce jour, un net ralentissement. L’économiste Laffer insistait sur l’acceptabilité sociale de l’impôt qu’il résumait dans son axiome « trop d’impôts tue l’impôt ». Dès lors : exil des patrimoines ? Recours aux niches fiscales ? Fuites dans les paradis offshore ?

Ainsi, on observe de moindres recettes fiscales directes et, corrélativement, de moindres transferts sociaux.

Les recettes non fiscales et parafiscales sont des impôts indirects. Basés sur la consommation de produits et services très hétérogènes, ils sont des ferments de contentieux et cependant rentables avec environ 15% des ressources totales. Nous n’en dresserons qu’une liste incomplète.

La Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) est née en 1917 et, sous le nom de contribution indirecte générale, revue et corrigée en 1968. Cet impôt est perçu à l’occasion d’achats et de ventes sur la consommation et les services. Il comporte plusieurs spécificités : il est collecté par les entreprises et, pour partie reversé au Fisc, il détient le record absolu du rendement avec 46 % des recettes brutes du budget général ; ses taux sont variables oscillant de 5,5 % à 19,6 % en fonction de la typologie des produits et services ; pour un même produit ou service, les dirigeants européens n’ont pas, à ce jour, trouvé un système cohérent d’harmonisation dans les différents États membres.

Atypique, cet impôt est inéquitable : uniforme sur la consommation courante dans un pays donné, il est régressif par rapport au revenu et s’inscrit comme une « perte sèche de bien-être » pour les ménages modestes. La baisse récente sur le taux des prestations en restaurations, de 19,6 % à 5,5 % n’a pas été globalement compensée, ni en termes de diminution des prix pour le consommateur final, ni en amélioration des conditions d’emplois (salaires, embauches) pour les employés. Quel est le bilan coût avantages d’une telle mesure ?

Les droits d’accises (du latin juridique médiéval signifiant « impôt féodal ») frappent certains produits de consommation. Nous n’en citerons que deux.

La Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) n’est pas indolore pour l’usager captif, mais bénéficie d’un rendement notable pour l’État. Cette taxe représente environ 30 milliards d’euros de ressources mais elle est soumise aux arythmies des cours du pétrole (essence, gazole, fioul). Les achats de cette matière première fossile sont acquittés en dollar, monnaie de référence actuellement dévaluée par rapport à l’euro. Sur l’heure, le coût de nos importations en est minoré.

Les droits de consommation sur les tabacs, faciles à taxer, aisés à contrôler (sous réserve de fraude transfrontalière) sont peu sensibles aux victimes d’addiction tabagique.

En outre, sous la rubrique « Classés dans les impositions de toute nature » se masque un labyrinthe, digne du Minotaure, de redevances à objectifs diversifiés. Celles-ci sont reversées selon les secteurs (social, formation, agriculture, industrie, artisanat…) aux organismes ad hoc.

Pour nous en tenir à la sphère sociale nous en soulignerons : la Contribution Sociale Généralisée (CSG), la contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale (RDS) toutes deux visibles sur la feuille de paie, l’Allocation Personnalisée Autonomie (APA, personnes âgées et handicapées), ainsi que la mise en place de Revenu de Solidarité Active (RSA, personnes pauvres).

Ces recettes indirectes sont estimées à 250 milliards pour 2010 contre 280 en 2005.

La centralisation des finances dans une France décentralisée signe l’échec des tentatives de refonte du système fiscal, attente à l’autonomie des collectivités locales : ce faisant, elle déroge au principe même de proximité territoriale tant en ressources qu’en dépenses.

Résumons : des dépenses et des recettes amoindries poussent à des politiques budgétaires restrictives défavorables à la reprise de la croissance.

Le déficit budgétaire se creuse à 140 milliards d’euros soit la moitié des dépenses du budget général, et 8,5 % du PIB, très supérieur à la barre des 3 % imposés par le pacte de stabilité européen.

La Sécurité Sociale accuse un « trou » de 31 milliards d’euros.

Talon d’Achille des finances de l’État, la dette publique est abyssale ; de 66,4 % du PIB en 2005, elle est prévue à 84 % pour 2010 soit très supérieure au plafond de 60 % du pacte de stabilité. Fin juin 2009 elle est estimée à 1428 milliards d’euros.

Déficit et dette sont financés « à crédit » par le Trésor qui se procure des ressources sous forme d'émissions de bons du Trésor à court ou moyen terme, ou d’Obligations Assimilables du Trésor (OAT).

Et l’on parle d’un emprunt public, dette contractée par l’État sur le marché des capitaux. Début septembre 2009, diligentée par le président de la République, une commission de réflexion sur « un grand emprunt » est au travail. Combien ? 100 milliards estiment tels experts, 20 milliards suffiraient pour tels autres experts, tous également éminents.

L’instrument budgétaire s’avère un moyen de la politique économique, mais c’est une perception subliminale du message.

Allons donc plus au fond pour décrypter explicitement ce message.

Car le budget est avant tout la traduction d’une orientation politique, le révélateur d’une volonté dominante. Donnons en quelques exemples significatifs à l’aune du secteur social et sociétal.

La taxe dite anti-carbone, instaurée à date du 1er janvier 2010, est considérée par 60 % des personnes interrogées comme susceptibles de modifier leur comportement en matière d’économie d’énergie. Fort bien. Cependant, entre un taux de 32 % prôné par certains et 14 % avancé par d’autres, le pouvoir exécutif a tranché : 17 euros la tonne de CO₂. Selon l’Agence De l’Environnement et de l’Énergie (ADEME) pour obtenir une réduction d’émissions toxiques de 14 % d’ici à 2020 – engagement pris par la France en janvier 2008 – il convient que cette taxe soit relevée de 5% pour atteindre l’objectif. La lutte contre le changement climatique devra-t-elle être renvoyée aux calendes grecques ?

Observons à présent l’évolution des effectifs par ministère. La maîtrise de la dépense de l’État conduit à l’évaporation drastique des emplois publics : un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne sera pas remplacé. Certains ministères sont particulièrement touchés : Éducation nationale (perte en 2009 de 13 500 personnels, accentuées en 2010 de 16 000 personnels), Outre-Mer et collectivités territoriales (suppression de 2953 emplois en 2009, et pour 2010 un surnombre de 3450), Écologie et développement durable (amputé de 1294 postes en 2010). Au total ce sont 40 000 emplois supprimés dans les trois fonctions publiques.

Que sous-tendent ces choix si ce n’est que l’intérêt général est contre-productif à court, moyen et long terme ? À l’inverse, chômage partiel, travail précaire, difficulté d’insertion socioprofessionnelle des jeunes seraient-ils productifs ?

Oserions-nous ajouter qu’au moment même où stagne la masse salariale, nos concitoyens, notamment les plus modestes, les plus fragiles sont confondus devant la croissance de leur dépense de santé. Déremboursement des médicaments « de confort » (sic), taxation des accidents du travail, passage du forfait hospitalier de 16 à 18 euros. A-t-on également mesuré l’impact de la suppression de la taxe professionnelle pour les Collectivités locales finançant les aides aux personnes âgées, handicapées. Le gouvernement tiendra-t-il compte du « cahier de doléances » des élus de proximité ?

Le vocable crise découle du grec krisis signifiant « instant de décision ».

La première fonction de l’État républicain est d’assurer l’égalité, la solidarité, la sécurité individuelle et collective.

La récession mondiale fait ressortir la fragilité de l’économie ; cependant l’État n’en est pas le gestionnaire ; le filet de sécurité qu’est la mansuétude de l’État à l’égard du système capitalistique est une pernicieuse dérive.

C’est pourquoi le retour du Politique - au sens de bien-être de la communauté des citoyens - s’avère d’une impérieuse nécessité. Là réside l’instant de décision.

À défaut nos dirigeants s’exposeraient aux équivoques des « despotes éclairés » du XVIII^e siècle, dont le parangon fut l’impératrice Catherine II de Russie ; admiratrice des Montesquieu, Diderot, Voltaire n’osait-elle pas cependant affirmer péremptoirement en 1775 : « TOUT POUR le peuple, RIEN PAR le peuple ».

Au XXI^e siècle, de mêmes ambivalences perdurent dans l’esprit et la lettre de nos gouvernants.

Qu’en est-il de la démocratie fiscale ?